La gestion des territoires agricoles au Québec

Écrit par valorisonsSMA Samedi, 06 Mars 2010 19:58

http://www.francvert.org/page /53dosssierlagestiondesterritoiresagr.asp

Les terres agricoles sont en péril, le laisser-aller gouvernemental et la gourmandise des promoteurs sont sur le banc des accusés

Par Samuel Allard

 

Le phénomène de l’étalement urbain a causé la perte de terres agricoles, surtout lorsque l’on considère qu’environ 90 % des Canadiens sont établis dans la partie sud du pays, laquelle englobe la quasi-majorité des terres agricoles cultivables canadiennes (Statistique Canada, 2001). Autrefois, les gens s’établissaient à proximité des services et de leur lieu d’emploi. Mais, depuis l’avènement de l’automobile, les citadins s’éloignent de plus en plus du centre-ville, s’installent en banlieue et utilisent leur voiture pour se déplacer. Les terrains privés sont donc de plus en plus grands : environ 60 % de toutes les habitations au Canada sont des maisons unifamiliales individuelles, construites sur des lots relativement grands, peu coûteux et éloignés du centre-ville (Statistique Canada, 2001). Par exemple, entre 1971 et 1996, la moitié des terres réaffectées à des utilisations urbaines étaient des terres agricoles cultivables (environ 5 900 kilomètres carrés). Durant cette période, le Canada a perdu une quantité de terres agricoles cultivables comparable à la superficie totale de l’Île-du-Prince-Édouard (Statistique Canada, 2001).

Québec

Au Québec, l’industrie bioalimentaire est très importante au chapitre des revenus et des emplois. Elle totalise un chiffre d’affaires dépassant 30 milliards de dollars, représente plus de 7 % du produit intérieur brut (PIB) québécois, compte quelque 60 000 établissements et emploie plus de 430 000 personnes (Plan stratégique du MAPAQ, 2005-2008). Malgré la législation en place et selon les conclusions du rapport Pronovost, le patrimoine collectif qu’est le territoire agricole continue de subir de fortes pressions, et ce, principalement à proximité des grands centres. L’industrialisation et l’urbanisation de ces secteurs fragmentent constamment les superficies accordées par la Loi sur la protection du territoire agricole de 1978.

Historiquement, l'urbanisation québécoise a entraîné des pertes importantes : l'expropriation de 7 294 hectares d'excellentes terres agricoles pour le développement du projet de l'aéroport international de Montréal à Mirabel et celle de 10 117 hectares pour la construction de l'autoroute 20, reliant Montréal à Rivière-du-Loup (CPTAQ). Encore aujourd’hui, le territoire agricole continue de subir des pressions, notamment pour des utilisations résidentielles. La Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) reçoit près de 3 000 demandes par année, dont près de la moitié concerne des projets d’usage résidentiel (rapport Pronovost, 2008). Entre 2001 et 2006, 6 512 hectares supplémentaires ont été auscultés du territoire agricole protégé et affecté à d’autres usages. Une proportion importante de cette superficie a été allouée à des services d’utilité publique.

Comme la valeur des terres agricoles est plus importante en étant loti en parcelles de terrains résidentiels, comparativement à leur valeur réelle en tant que terre de production agricole, plusieurs propriétaires ont tenté de faire changer la vocation de leur terre. L’équilibre socioéconomique et le développement durable en milieu rural sont bouleversés par les velléités gouvernementales sur la question majeure des pertes territoriales. Comme celles-ci sont généralement irréversibles, la Commission en vient à la conclusion qu’il faudrait maintenir, voire même renforcer les mesures de protection afin de préserver un territoire consacré à une agriculture durable. Bien que les MRC aient comme mandat de se doter d’un schéma d’aménagement pour leur territoire, dont les zones agricoles, seulement 45 des 86 municipalités possédant un territoire agricole avaient mises en place un schéma d’aménagement révisé en date du 7 juin 2007. Ce manque de planification profite aux investisseurs fonciers qui peuvent faire leur demande de dézonage au cas par cas. Quelques exemples récents dans l’actualité québécoise illustrent bien le non-respect du rôle de la CPTAQ et explique la crainte de nombreux intervenants dans le domaine de l’agriculture. Le projet Rabaska à Lévis et le prolongement de l’autoroute 30 sont des exemples où le gouvernement est directement impliqué dans la perte de pouvoir de la CPTAQ.

CPTAQ

La CPTAQ garantit la protection du territoire agricole et des activités qui y sont faites. L’application des dispositions de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles ainsi que de la Loi sur l’acquisition de terres agricoles par des non-résidents est sous sa responsabilité. De façon générale, elle tente de garantir aux générations futures un territoire propice à l’exercice et au développement des activités agricoles (CPTAQ). En ce qui concerne la gestion des territoires agricoles au Québec, la Commission est essentiellement chargée de traiter des demandes d'autorisation qui lui sont soumises en vertu de la Loi, relativement à l'utilisation de terres à des fins autres qu'agricoles, au lotissement, à l'aliénation d'un lot et à l'inclusion d'un lot à la zone agricole. Elle doit également conseiller le gouvernement sur les questions relatives à la protection du territoire agricole et émettre un avis sur toute question qui lui est référée en vertu de la Loi (CPTAQ).

Rabaska

Le 3 octobre 2007, en vertu de l’article 96 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, le ministre Béchard a dessaisi la CPTAQ du dossier Rabaska, une demande qui avait été soumise par la Ville de Lévis en vue de l’implantation d’un terminal méthanier sur son territoire. La question ici n’est pas de juger de la nécessité ou du bien fondé d’un tel projet au Québec, mais plutôt de constater l’effritement accéléré des terres agricoles en périphérie de la Capitale-Nationale du Québec sans l’accord de l’organisme responsable de cette question. À la suite du retrait de la CPTAQ du dossier Rabaska par le ministre, la Commission a tout de même rendu public son avis concernant ce projet. Elle mentionne dans ce dernier que le projet de port méthanier ne respecte pas la Loi sur la protection du territoire agricole. Si son autorité avait été respectée, elle aurait donc refusé le dézonage de ces terres agricoles puisqu’elle juge que les promoteurs n’ont pas démontré qu’il existe aucun autre site où l’impact sur l’agriculture aurait été moindre.

D’un point de vue légal, l’article 96 précise que le gouvernement peut, par un avis écrit adressé à la Commission, soustraire une affaire à sa compétence. Le ministre dit avoir entendu les craintes de la population et des divers groupes d’intérêt. Il précise d’ailleurs qu'il impose des conditions au promoteur en ce sens. Selon lui, le projet de 840 millions de dollars, qui devrait créer 500 emplois, est un atout pour la région et il vaut amplement le sacrifice de ces terres agricoles. Il insiste également sur l'importance pour le Québec de diversifier les sources d'approvisionnement en gaz naturel. Mais qu’en est-il de la primauté de la Loi sur la protection du territoire agricole et de l’ascendant dont devrait en principe être nantie la CPTAQ afin que son rôle soit exercé de façon efficace et légitime? La décision liée au projet Rabaska est un précédent qui fait ombrage au CPTAQ et qui inquiète grandement l’Union des producteurs agricoles (UPA) (La Terre de chez nous, 2007). De nombreuses critiques ont été soulevées à la suite de cette décision gouvernementale. Entre autres, le fait que le projet pourra être réalisé sur le territoire agricole de Lévis même si la Ville n’a pas démontré qu’il aurait pu se concrétiser sur un autre site pose problème pour certains.

Jean Garon, auteur de la Loi sur la protection du territoire agricole, dans un avis émis aux médias (Radio-Cananda, 2007), stipule qu’il craint que la décision de Québec ait un effet extrêmement négatif. Selon lui, le gouvernement fait fausse route et doit s'attendre à ce que de plus en plus de promoteurs cherchent à bénéficier du « traitement Rabaska ». Toujours selon M. Garon, la Commission de protection du territoire agricole (CPTAQ) aurait dû pouvoir faire son travail jusqu'au bout.

À ce propos, la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois (CAAAQ) a exposé trois considérations qu’elle estime être majeures. Premièrement, le territoire agricole est un bien collectif et il doit être protégé, dans l’intérêt de l’ensemble des Québécois et des Québécoises. Ensuite, les décisions relatives à l’inclusion et à l’exclusion de parcelles de terrain de la zone agricole permanente doivent continuer d’être prises par un organisme administratif neutre, placé à l’abri des pressions des promoteurs et de la conjoncture politique ou économique. Finalement, les objectifs poursuivis et les principes inscrits dans la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles conservent leur pertinence.

Autoroute 30

Un autre cas dommageable pour la crédibilité de la CPTAQ est le choix du tracé de l’autoroute 30. Le gouvernement précédent avait fait accepter en 1998, par toutes les instances impliquées, un tracé empruntant la route 132. Cette option tentait de diminuer au maximum les impacts environnementaux ainsi que la prise de possession de terres agricoles. En prenant le pouvoir, les libéraux ont demandé à la CPTAQ de réévaluer le tracé sud situé en territoire agricole. Celle-ci a rendu public son avis le 9 octobre 2002 et elle a confirmé, une seconde fois, son désaccord avec ce tracé situé sur des sols considérés à haut potentiel agricole. Selon la Commission, le tracé proposé entraîne la perte directe de 99 hectares en plus d’en enclaver 364 autres entre l’autoroute et la zone urbaine. De plus, une autre partie du projet prévoyait d’autres pertes de 61 hectares, ce qui revient à dire que 524 hectares de terres agricoles sont sacrifiés pour le prolongement de l’autoroute 30. Au mois de mai 2004, les deux paliers de gouvernement ont annoncé conjointement qu’une entente avait été prise pour le parachèvement de la 30 entre Châteauguay et Vaudreuil-Dorion, et ce, sur le tracé en zone agricole malgré le désaccord de la CPTAQ.

Concernant ce choix, le premier ministre du Québec, M. Jean Charest, a précisé que « Le parachèvement de l’autoroute 30 s’inscrit dans une perspective de développement durable. En permettant aux automobilistes et aux camionneurs de contourner efficacement la métropole, les citoyens de l’île de Montréal pourront bénéficier d’une meilleure qualité de vie. Ce projet, qui devient finalement une réalité, permettra non seulement de soulager le réseau routier de Montréal, mais également de dynamiser le développement économique de la Montérégie et de favoriser les exportations de biens vers les marchés extérieurs.» (Québec, 2006).

Les travaux de la partie ouest ont été entrepris par le ministère des Transports (MTQ) en juillet 2006. Ce dernier est maintenant propriétaire de la majorité de l'emprise de chaque côté de ‘autoroute. C’est l’éventuel partenaire privé qui devrait poursuivre et compléter l’ensemble des 42 km de la partie ouest. M. Laurent Pellerin, ancien président de l’UPA, critique fortement le choix de ce tracé : « En s'entêtant dans cette voie, le gouvernement bafoue les principes mêmes de la Loi sur la protection du territoire agricole et donne un signal on ne peut plus clair. Dorénavant, il n'y a pas de mal à gaspiller les bonnes terres cultivables au Québec ! » (2003). La Commission ajoute que ce choix est d’autant plus aberrant car on sait qu’il n’y aurait eu aucun impact pour les zones agricoles si on avait privilégié le tracé nord, sur l’emprise de la route 132, comme prévu à l’origine.

Recommandations de la CAAAQ

Actuellement, les demandes d’autorisation pour exclure des parcelles de terre incluses dans la zone verte sont traitées par la CPTAQ selon la méthode du cas par cas. Les exemples ci-haut mentionnés et le mode de dézonage « au cas par cas » sont très probants concernant les craintes des commissaires sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois. Selon eux, aussi longtemps que les promoteurs pourront espérer une décision favorable au dézonage, en épuisant l’arsenal des procédures, ils continueront leur stratagème pour obtenir le territoire agricole qui représente à leurs yeux le milieu idéal pour implanter des immeubles résidentiels et commerciaux (Pronovost, 2008). De cette façon, les intérêts privés peuvent sournoisement prévaloir à long terme sur les intérêts collectifs de préservation du patrimoine agricole québécois. Les MRC et les municipalités doivent effectuer les schémas d’aménagement et récolter les taxes foncières. Elles ont donc, d’un point de vue monétaire, avantage à encourager le développement immobilier et commercial dans les zones agricoles périurbaines, car les revenus sont beaucoup plus intéressants qu’avec des agriculteurs. La Commission insiste sur le caractère public du territoire agricole. Les demandes d’utilisation de ce territoire à d’autres fins que pour l’agriculture, et les activités qui y sont associées doivent donc être soumises à un organisme placé à l’abri des pressions et des aléas de diverses natures. Elle recommande aussi que la ministre des Affaires municipales et des Régions, Nathalie Normandeau, fasse en sorte que les MRC et les communautés urbaines déposent leur schéma d’aménagement avant le début de l’année 2010 afin que ceux-ci soient approuvés au plus tard le 30 mai 2010. À compter de cette date, toute demande d’inclusion ou d’exclusion d’une portion du territoire de la zone agricole permanente devrait être traitée par la CPTAQ, dans la foulée de la révision du schéma d’aménagement et de développement. La Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles devrait être amendée en ce sens. Finalement, les commissaires recommandent que la CPTAQ n’accueille plus de demandes individuelles, qualifiées de « cas par cas », pour l’exclusion de parcelles de terrain de la zone agricole permanente à des fins résidentielles à compter du premier juin 2010.

Bibliographie

Bégin, P.-Y. 2007. « Un précédent qui inquiète l’UPA au plus haut point ». La Terre de chez nous, 11 octobre. En ligne. Consulté le 6 avril 2008.

Charest, J. 5 novembre 2006. « Parachèvement de la partie ouest de l’autoroute 30 en partenariat public-privé ». En ligne. Consulté le 9 avril 2008

Commission de protection du territoire agricole du québec. 2008. En ligne.Informations recueillies entre le 28 mars et le 20 avril 2008

Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois (CAAAQ). 2008. Agriculture et agroalimentaire : assurer et bâtir l’avenir, Rapport de la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois, p. 274. En ligne. Consulté le 16 avril 2008.

Garon, J. 2007. « L’effet Rabaska ». Commentaires recueillis par Radio-Canada. 10 octobre 2007. En ligne. Consulté le 9 avril 2008

Ministère de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation. 2005. Plan stratégique 2005-2008. Gouvernement du Québec. En ligne. Consulté le 28 mars 2008.

Québec. 2006. « Parachèvement de la partie ouest de l’autoroute 30 en partenariat public-privé ». Ministère des transports. Communiqué 6430. En ligne. Consulté le 9 avril 2008.

Statistique canada. 2001. « Urbanisation des terres agricoles », Bulletin d'analyse - Régions rurales et petites villes du Canada, Vol.3 (2). En ligne. Consulté le 14 avril 2008.

Union des producteurs agricoles (UPA). 28 novembre 2003. « Montérégie : Tracé agricole de l’autoroute 30. Des centaines de producteurs en colère manifestent. » Communiqué disponible en ligne. Consulté le 10 avril 2008